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城市基础设施的公共安全风险与应急管理
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作者:汪椿林  发布时间:2017-03-16 09:53:58 打印 字号: | |

【内容摘要】城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称,是城市建设和赖以发展的基石,它包含了能源、交通、供水、排水、通信、环境、医疗、教育、文化、商业服务等诸多方面,是城市组成中不可或缺的单元,其安全性更是城市建设和发展的“生命线”。城市基础设施的公共安全与应急管理不仅是城市健康发展和人民群众的生命财产安全的保证,更是城市在抗击灾害时防灾减灾能力的体现,同时也是城市发展水平和城市功能的体现。

【关键词】城市基础设施,公共安全,应急管理。

 

一、加强城市基础设施公共安全的必要性。

安全即没有危险,是人类在发展过程将可能产生的各种风险控制在安全水平的状态。城市基础设施的公共安全则是指社会和公民个人开展正常的生产和生活所需稳定的环境和秩序,是城市建设和发展的“生命线”。

改革开放以来,我国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。一是城市和建制镇数量激增,37年来,一座座城镇如雨后春笋般地涌现出来。截止2015年底,我国城市数量已达到656个,建制镇数量达到20515个,分别比1978年增加463个和18342个;二是城镇人口快速增加,2015年,城镇常住人口达到7.7亿人,1978年是1.7亿人,增长了3.5倍,年均增长超过1600万人。1978年到2015年,城镇化率以年均1个百分点的惊人速度,攀升到56.1%。一些发达国家的城镇化率从20%提高到50%,英国、美国用了50年,德国、法国用了70年,而我国只用了30年;三是建成区大规模拓展,城市建成区面积,从1981年的7438平方公里增加到2015年的51948平方公里,增长了6倍,年均增加1309平方公里。这还没有包括矿区,如加上矿区,达到10万平方公里;四是城市基础设施显著改善,1981年到2015年,城市用水普及率由53.7%提高到97.9%,燃气普及率由11.6%提高到95.3%,污水处理率由3.8%提高到91%,城市集中供热面积由不足0.2亿平方米提高到64.2亿平方米,人均道路面积由人均不足2平方米提高到15.6平方米。2014年,城市地区生产总值达到52.25万亿元,是1988年的74倍,占全国GDP82%

城市作为人口集中居住地,经济的发展使得更多的人口涌入城市,更多的社会财富在城市中形成,而城市作为按照人类意愿创建的典型的人工生态系统,其发展离不开科学的城市规划与设计。人类社会步入21世纪以来,科学技术的发展突飞猛进,城市的功能也因经济的不断发展而变得更加完善,而城市基础设施作为城市建设发展的基础在城市的发展过程中也暴露出更多的问题,发生在城市的交通拥堵、城市内涝、地面塌陷、大气污染等“城市病”也更加频繁,这不仅给人民群众的生命财产造成了巨大损失,也严重阻碍了城市经济的良性发展。城市基础设施不仅是城市建设和发展的基石,更是城市发展水平和社会文明的象征,它涵盖了对城市基础设施的规划、建设、运营和应急管理,而城市基础设施规划作为城市基础设施建设的先导,对城市建设和发展具有重要指引作用。城市基础设施的建设和运营不仅给城市经济的发展提出了新的理念,更为城市的管理提出新的要求。城市基础设施规划的前瞻性、合理性决定了城市的发展规模,更多的实践经验表明,城市基础设施越完善,则可以助推城市的迅猛发展,反之,则可能成为城市发展的瓶颈。

二、城市基础设施公共安全风险来源与管理。

(一)城市基础设施公共安全风险来源及特点。

公共安全,是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。城市基础设施的公共安全则是城市经济健康发展和人民群众生命财产安全重要保障。经济的发展,不仅使人民的物质生活水平得到了显著提高,也使得人民群众在此基础上对城市功能提出了更高的要求,城市规模的大小不单反应了城市人口数量的多少、城市经济发展水平的高低,也从另一个侧面反映了城市基础设施配套建设的完善程度。

城市基础设施作为城市建设和发展的基础,其公共安全性也在随着经济的发展而不断受到挑战。城市基础设施不仅包含地上项目,也包含地下管网的建设,而地下管网因其长期深埋于地下,安全隐患不易察觉,其安全性更令人堪忧。经济的快速发展,过度的城市建设和开发,已使得一些城市地下被采空,地面沉降、凹陷、管道泄漏等事故层出不穷,不仅给人民群众的生命财产造成了巨大损失,影响了城市的公共安全,更阻碍了城市经济的发展。城市基础设施的公共安全的来源主要有:

1)城市工业危险源。工业作为城市经济发展的重要支撑,一直以来都是各级政府招商引资的重要项目。城市工业危险源主要包括易燃,易爆等有毒有害物质,如:烟花爆竹生产企业,化工企业以及危险化学品的加工、储存和运输企业。经济的发展离不开工业的支撑,但工业的发展又不可避免地会产生废水、废气、固体废弃物,在“工业三废”中含有多种有毒、有害物质,若不经妥善处理,达标排放,一旦超过了环境系统的自净能力,就会对生态环境产生严重污染,破坏生态平衡,影响工农业生产和人民健康。

2)城市公共交通。作为城市交通的主要组成部分,是城市基础设施建设中的重要组成部分,它对城市经济、政治文化、教育科研等方面的发展影响极大。工业革命时代,人类社会的交通工具、通讯设施等都有了翻天覆地的变化,公共交通方式也在发生着不断的改变,而交通拥堵或者说交通瘫痪早已成为城市建设中不可回避的话题。经济的发展,使得人民生活水平不断提高,据统计截至2015年底我国机动车保有量达到2.79亿辆,其中汽车1.72亿辆。交通拥堵的场面正在更多的城市上演。为了增强道路通行能力,各大城市不断拓宽城市道路,新建城市高架桥,增加城市公交运力投入,发展轨道交通。当然轨道交通因其运载能力强,逐渐成为城市治理拥堵方面的新宠,但在运载能力突出的同时,我们不得不看到其作为人口积聚的密集区,人员流动快,安全风险不易防范,一旦发生灾害事故,其损失将不可估量。同时电子设备易受到技术原因的影响,一旦发出错误的交通信号将会导致巨大的灾难事故,这就需要我们对交通设施及时排查,加强监管,以消除可能产生的各种安全隐患。

3)城市水资源管理。水是人类的生命之源,是城市建设和发展的保障,城市供水安全直接关系着人民群众生命财产的安全。城市供水系统由水源、水厂、供水管网等组成,合理布局水源,优化供水系统,保障城市供水安全,是城市发展的基础。近年来,城市化进程不断加快,但我国水资源环境持续恶化,城市水资源面临极其匮乏且涉及面广的问题,全国城市每年缺水 60 亿m3,每年因缺水造成经济损失约2,000 亿元。在我国,城市水资源的需求几乎涉及到国民经济建设的诸多方面,工业、农业、建筑业、居民生活等,严重的缺水问题将会导致我国城镇化建设进程放缓,阻碍国民经济的发展。另外城市人口的不断增加,使得城市用水需求持续增长,水资源短缺,地下水被抽空, 然城市水资源总量有限,多数城市的水资源已接近或达到开发利用的临界点,也有部分城市的地下水已处于超采状态,一旦水资源的生态平衡状态被打破,将还会引起一系列环境工程地质问题。大量开采利用水资源的同时,会增大生活污水和工业废水的排放,使地表水和地下水体遭受不同程度的污染。过量开采地下水导致地下水位逐年下降,出水量减少,供水成本增加,水资源逐渐枯竭,从而引发地面沉降、塌陷、地裂缝等问题。水资源污染严重。 随着城市规模的不断扩大,同时排出的污水数量也不断增多,水质发生恶化,水体遭受污染,从而影响水资源的可持续利用。根据《2014 中国环境状况公报》,2014 年全国202 个地级及以上城市的地下水水质监测情况中,水质为优良级的监测点比例仅为10.8%,较差级的观测点占比达到45.4%,即使是发生局部污染,也会因水的流动性而使污染范围逐渐扩大。目前,我国工业、城市污水总的排放量中经过集中处理的占比不到一半,其余的大都直接排入江河,对于污水的排放约束力不大,处罚力度不够,导致了大量的水资源出现恶化现象

4)城市中的自然灾害。经济的发展,造就了巨大的社会财富,人民生活水平得到提高,但环境资源的承载能力毕竟有限,全球经济的快速发展,使得人类不得不重新审视因发展所带来的环境问题。自然灾害作为自然地理环境演化过程中的异常现象,已成为影响人类社会发展的自然因素之一。近年来,全球范围内的极端自然天气频现,其破坏力之大,已超出了人类的预见,使得我们不得不重新提升城市基础设施应对自然灾害的能力,自然灾害反映了人类活动和生态环境相互作用的过程。随着城市化进程的不断加快,这种作用将更加密切,自然灾害也将更加频繁。人类虽不能阻却自然灾害,但却可以通过自己的活动去改变局部地区的生态环境,以减轻自然灾害对人类社会活动的冲击,尤其是在人口相对集中的城市,城市基础设施的建设水平和质量,不仅是城市经济发展和人民群众生命财产安全的保障,更体现了城市面对自然灾害时的处置能力和城市发展水平。

5城市天然气资源。城市中的天然气作为城市居民生活的必备能源之一,其安全性不容忽视。燃气管道连接着城市中的千家万户,由于天然气的易燃、易爆性质,在天然气的输送过程中,一旦管道内的天然气浓度达到临界值,在遇有火源的情况下,就具有发生爆炸的可能性。天然气管道线路的设计不合理,管道的建造质量,管道的施工安装不到位,长期以来因其深埋地下,缺乏监管,安全隐患不易察觉,易受到地理环境因素的影响,对其安全运行造成影响。同时城市中天然气管道、通讯管道、供排水管道纵横交错,各自施工,反复开挖,加之城市建设中施工稍有不慎就会造成损坏,从而引起天然气泄漏、管道爆裂,也给城市管道的安全运营带来严重的安全隐患,给人民群众的生活带来极大的安全隐患。

(二)城市基础设施的管理

城市基础设施作为城市建设和发展的基础,既离不开成熟的城市规划和设计,也离不开科学、合理的施工和对建设质量的把控,建成以后还需良好的监管和运营维护,以确保其发挥应有的功能。经济的发展,城市数量、规模的不断扩大,使得城市基础设施的建设规模也在不断加大,在注重建设的同时,如何对其进行行之有效的运营管理,以发挥其对城市经济的支撑作用,已成为城市经济发展过程中不可回避的时代课题。城市基础设施管理是城市政府管理的重要内容。城市基础设施作为城市发展的基础,其资金来源主要依靠各级政府自筹,这就必然与各地经济发展相挂钩,经济发展越好,当地政府用于基础设施建设的资金就越充足,反之则少。但我们不得不看到,城市基础设施作为一项基础性投资,政府除了要抓市政基础设施建设外,还需承担发展经济的重任,这就需要发挥政府的主导作用,拓宽融资渠道,引导民间资本广泛参与基础设施的建设,采用投资和给予一定的经营权期限,以确保企业的效益和减轻基础设施建设的资金压力,就城市基础设施建设中的城市管网架设问题,可以积极推进城市地下综合管廊的建设,城市地下综合管廊又称共同沟,它是在城市地下用于集中铺设的电力、通信、供排水燃气等市政管线的公共通道。因所有管网集中铺设,虽一次性投入成本高,但综合来看其成本更低,建成后可以利用监控系统及时排查安全隐患,更易于维护和抢修,提高城市防灾能力。当前我国正处于城镇化快速发展的阶段,地下基础设施建设严重滞后,加快推进城市地下综合管廊建设,可以有效地解决当前城市市政管网的规划、建设和管理,节约成本,解决反复开挖造成的管网施工事故频发问题,以保障城市安全,完善城市功能,提高城市发展水平,促进城市经济的快速发展。

城市基础设施的垄断经营是城市基础设施运营中效率低下的主要原因,也正是因为垄断经营,使得企业缺乏忧患意识和竞争机制,丧失进取的动力,是我国城市基础设施建设和管理中的固疾。城市基础设施的管理作为城市政府的主要职能之一,应充分发挥政府的协调作用,整合资源,健全机构,理顺权责,使城市基础设施的管理科学化、效益化,以达到人民群众满意的水平,确保城市基础设施发挥其应有的功能。现代化的城市不仅需要完善的城市基础设施的配套建设,更需要先进的管理手段去保障城市基础设施发挥其应有的功能。当前我国城市基础设施的管理较为混乱,具体体现在管理制度不健全,法律规定存在漏洞,管理机构和部门不统一,各自为政,效率不高,一旦出现差错时,又相互推诿责任。为此,有必要建立健全城市基础设施的管理机构,城市基础设施因涉及的行业多,内容广,所以应针对城市基础设施的这些固有特点,建立与之相适应的管理机构和制度,发挥城市基础设施管理的专业化,以确保各部门各司其职,各负其责,为城市经济的快速发展提供有力支撑。

未来的城市的发展方向应该是智慧城市的建设,其管理也应是与之相适应的数字化管理。要把现代信息技术广泛应用于城市中各行各业,提升城市管理水平,促进城市经济与人类社会的协调发展。

三、城市基础设施公共安全的应急管理。

应急管理是应对于特重大事故提出的,主要是指突发事件的处置能力,它包括对事前的预判、事中处置和事后恢复,是应用科学技术手段和有效的管理措施确保人民群众生命财产安全,促进社会发展和进步。

城市基础设施公共安全的应急管理是一个复杂的系统过程。它是城市政府在城市基础设施遭到破坏后针对城市所发生或即将受到的威胁,整合社会资源,采取及时有效的手段,以应对灾害事故的管理措施。人类社会的快速发展,虽带来了巨大的经济效益,但更增加了人类社会所面临的威胁。城市基础设施虽涉及面广,但其相互之间又是具有内在联系的不可分割的整体,作为城市基础设施的应急管理首先应体现出资源的共享,即发生突发事件时对事态信息的掌控,俗话说“没有调查,就没有发言权”,也就是说的这个道理,只有对事件信息的全面把控,才能提出合理的应对措施,从而行之有效地解决问题;其次,要有忧患意识,居安思危,城市基础设施的公共安全不仅是人民群众生命安全和城市经济发展的保障,更是城市在面对突发灾难时保障城市运转,降低灾害损失的应有之义,城市基础设施的建设不仅需要考虑到城市基础设施带来的社会效益,更要衡量其在遭受突发灾难时的应对能力,对其潜在的安全风险,进行分析、评估,并制定出与之相适应的措施。同时作为城市基础设施的管理部门应加大协调力度,多会商,多演练,进一步提升城市基础设施应对灾害的防范能力,以增强抗击灾害的水平,真正做到有备无患。

城市基础设施的应急管理应体现政府主导,社会大众的广泛参与,各职能部门的配合协调以及预防为主的思想意识。突发灾害的降临,首当其冲的便是城市基础设施,一旦城市基础设施遭遇毁灭性的破坏,则整个城市将处于瘫痪状态。要想发挥城市基础设施固有的保障作用,既离不开政府主导以及社会力量的广泛参与,也离不开长远的城市规划和设计理念以及人类对突发灾害的预判,更离不开对城市基础设施自始至终的安全意识,安全意识的匮乏和对灾害预判力的缺失,将会让我们在灾害面前变得束手无策。

五、结束语

城市基础设施的公共安全作为城市经济建设和发展的“生命线”,其安全性贯穿于城市基础设施的规划、建设、运营管理等各个方面,然而在城市这个按照人类意愿创建的生态系统中,尽管已暴露出诸多的城市病,但只要我们每一个参与者都从思想上牢固树立可持续发展的意识,并自觉从行动上去落实,定会地实现环境与资源的协调发展,使城市基础设施的基础性作用得到更好地发挥,最终建成环境优美、功能完善的美好城市。

 

 

参考文献:

1)住房和城乡建设部党组书记“加强城市规划建设管理工作,开创城市现代化建设新局面的报告”

2)《中国产业信息网》

 

来源:汪椿林
责任编辑:研究室